Da emergência à calamidade: a excepção que não pode ser regra

Discute-se por estes dias a mais que provável caducidade sem renovação do quarto período de estado de emergência, pela primeira vez decretado pelo Decreto Presidencial n.º 81/20 de 25/03 e sucessivamente renovado pelos Decretos Presidenciais n.ºs 97/20 de 09/04, 120/20 de 24/04 e 128/20 de 08/05. Ao que tudo indica, suceder- se-á um período de estado de calamidade, com vista à implementação do qual foi alterada a Lei n.º 28/03 de /11 – Lei de Bases da Protecção Civil por intermédio da Lei n.º 14/20 de 22/05. Segundo o prêambulo desta Lei, a alteração visou a LBPC “(…) à nova realidade jurídico-constitucional e às novas ameaças, internas e externas, e ao bem-estar colectivo”.

Estamos entre os que consideram que a decretação do Estado de Emergência por S. Exa. O Presidente da República foi tão curial quanto indispensável. Se, por um lado, foi necessário adoptar medidas de contenção capazes de suster o avanço da pandemia no território de Angola, por outro, tais medidas, por importarem a suspensão e limitação de direitos fundamentais, apenas seriam admissíveis num quadro de excepção constitucional. Decorridos dois meses em estado de emergência, os objectivos do mesmo foram atingidos: houve tempo para implementar meios logísticos, meios humanos e estratégias no terreno, evitou-se o ingresso massivo de infectados nas nossas fronteiras e controlou-se o contágio de modo a surpreender até os mais optimistas. Acima de tudo, evitou-se o que mais se temia: a sobrecarga e consequente ruptura do sistema de saúde, o que importaria o insucesso no tratamento dos doentes por COVID-19, mas também todos aqueles que necessitassem de cuidados médicos por outras patologias.

Todavia, tais sucessos não se alcançaram sem custos, tendo a paralisação inerente ao estado de emergência sortido efeitos socioeconómicos perceptíveis no imediato, bem como outros dificilmente estimáveis no curto prazo, principalmente se tivermos em conta o historial de baixa cotação do petróleo nos mercados internacionais.

Por isso, é nossa convicção que se impõe o alívio das medidas a que os angolanos têm estado sujeitos, ainda que o nobre propósito de salvar vidas as tenha motivado. Não significa isto que, doravante, possamos agir como se nada se passasse e regressar à plena normalidade em que vivíamos antes, pois, na verdade, a pandemia ainda não está extinta. Regressaremos, como disse o Primeiro-Ministro português, António Costa, a um “novo normal”. E aqui chegamos à questão fundamental: o que é necessário para garantir que, neste regresso a uma «nova normalidade», não haja uma forte regressão no controlo da pandemia? Será necessário continuar a suspender e limitar direitos fundamentais nos moldes actuais?

Vejamos: com o estado de emergência visou-se criar condições para uma pronta e eficaz reacção por parte das autoridades contra uma potencial calamidade pública de dimensão inaudita, para a qual ninguém estava preparado, o que requeria, não só, a suspensão e restrição de alguns direitos fundamentais, como também o recurso a um processo normativo mais célere e a prorrogativas de actuação mais alargada dos órgãos da administração pública. Propósitos apenas admissíveis com recurso à decretação do estado de excepção constitucional. Ora, este quadro de necessidade e de excepção já não se justifica nesta segunda fase de gestão do processo, uma vez que, quer os casos importados, quer as novas ocorrências estão territorialmente concentrados, sendo possível o acompanhamento dos mesmos, bem como o rastreamento de possíveis infectados. A capacidade de reacção é, hoje, muito diferente do que era em finais de Março deste ano.

Deste modo, para atingir os objectivos, presentes e futuros, em termos de controlo epidemiológico, bastará implementar medidas de saúde pública que se quedem pela natureza meramente administrativa, sem, todavia, se invocar um estado de excepção constitucional. E é aqui que se impõe o maior dos cuidados. O chamado «estado de calamidade» não é um estado de excepção constitucional, é apenas um nível de prontidão e de actuação administrativa mais incisiva, no qual são adoptadas medidas concretas no sentido de obviar a uma situação de perigo para a segurança colectiva, sem que haja motivos para decretar um estado de excepção constitucional. Estas medidas poderão passar por restringir, de algum modo, as liberdades das pessoas, seja porque se condicionam certas práticas, seja porque se restringem os seus movimentos.

Mas, sabendo que não é possível suspender e limitar direitos fundamentais fora de um estado de excepção constitucional (art. 58.º da CRA), o limite pode revelar-se ténue. Se a distinção conceitual entre o que seja suspender, limitar e restringir se mostra controvertida, mais difícil ainda é identificar o alcance material de determinada medida que produza efeitos sobre direitos fundamentais. Ou seja, é complexo aferir se a medida em causa é susceptível de adentrar o âmbito de actuação apenas permitido em estado de excepção constitucional. Uma formulação vaga e abstracta de algumas medidas previstas no art. 4.º da Lei de Bases da Protecção Civil revista pela Lei n.º 14/20 de 22/05, pode conduzir a um estado material (mas não formal) de emergência. Veja-se, por exemplo, as alíneas b), d), g), h), j), k), m), n) e o) do n.º1 do art. 4.º da LBPC. Estamos em crer que o disposto nestas alíneas pode revelar-se incompatível com o alcance pretendido do n.º7 do art. 4.º da LBPC. Note-se que mesmo o estado de excepção constitucional é um quadro de actuação altamente vinculado aos limites da necessidade e da proporcionalidade.

Como nos diz VIEIRA DE ANDRADE: “O «chapéu» jurídico do estado de emergência permite […] ao Governo flexibilizar as medidas com plena segurança jurídica.” Segurança esta que não encontra paralelo no processo decisório das medidas a adoptar em estado de calamidade, pois, se a decretação do estado de emergência depende de consulta à Assembleia Nacional, a decisão pela implementação de estado de calamidade depende unicamente do Executivo. Em nossa opinião, teria sido mais curial que a LBPC previsse que as medidas previstas no seu art. 4.º que contendam com direitos fundamentais, fossem previamente validadas por uma decisão judicial, nomeadamente pelo Juiz de Garantias.

Se a legitimidade conferida ao Executivo pelo art. 4.º da Lei n.º 28/03 de 07/11, com a redacção da Lei n.º 14/20 de 22/05, implicar a limitação de direitos fundamentais, então, de duas uma: ou se sujeita tais medidas à validação de uma decisão judicial, ou mais vale manter o estado de emergência, com redução significativa do alcance restritivo das medidas adoptadas. Em qualquer caso, na interpretação e concreta aplicação da LBPC, só uma correcta ponderação entre as necessidades de segurança colectiva e a integridade dos direitos fundamentais poderá evitar que o «novo normal» seja uma «burla de etiquetas» e represente uma excepção que, a final, se transforma em regra.

Hermínio Rodrigues

Docente Universitário e jurisconsulto

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